경로의존성이 무엇인가에 대해서는 첫번째 글(https://www.redtea.kr/recommended/1473)에 적어놨습니다 ㅎㅎ

3. 동유럽의 사례 - 공산주의의 유산

철의 장막을 기억하시나요? 어떤 분들은 레드얼럿의 기술로 기억하시는 분들도 계실텐데, 냉전 종식 전까지 폐쇄적 환경 안에 있던 동유럽 국가들을 의미하는 이야기입니다. 이 단어를 처음 쓴 사람은 나치스의 선동가 괴벨스였다고 하네요. 그는 공산주의자들의 철의 장막(Iron curtain)안에서 인종청소가 이루어질 것이라고 경고했다고 하죠. 본인들이 인종청소를 자행한 세력임을 감안할 때 참 뻔뻔한 선전이지 싶습니다.

이 "철의 장막"이라는 단어에서 알 수 있듯이, 과거 동구권은 강한 폐쇄성을 자랑했고 또 공산주의 특유의 도시계획 특성을 갖고 있었습니다. 많은 공산주의 국가의 중심도시들은 방사환상형 구조를 갖추고 있습니다. 물론 공산주의가 번성하기 전 유럽 도시 자체가 도시 중앙의 광장형 랜드마크를 중심으로 한 방사환상형 구조를 가진 경우가 많았습니다만, 공산주의 국가들의 이념적 특이성은 이러한 추세를 더욱 강화했습니다.


먼저 공산주의 국가의 도시계획은 중앙집권적인 계획을 특징으로 합니다. 또한 매우 기능주의적 접근을 하여 주거, 산업, 여가의 기능을 완전히 분리하려는 시도도 있었구요. 또 "모든" 인민들에게 기본적 편의시설과 주거시설을 제공하려 하였고, 대중교통 중심의 정책을 펴기도 했습니다. 또 잘 알려져 있듯이, 이념의 중심이 될 만한 어떤 대규모 기념물을 도시 중심에 세우고자 하는 경우가 많았습니다.

이 모든 것을 방사환상형 도시망이 만족시켰기 때문에, 많은 공산주의 국가들의 중심도시는 방사환상형의 도로망을 갖추게 됩니다. 또한 방사환상형의 도로는 나름 효율적인 중심접근성을 가지며, 종심 방어에도 유리하기 때문에 많이 선호를 했지요. 물론 모든 공산주의 국가가 이런 것은 아닙니다. 주로 "스탄"으로 대표되는 소련의 중앙아시아 영토에는 격자형 도시가 설계되기도 했습니다. 그럼에도 불구하고, 이미 방사환상형의 전통이 있었던 동유럽에는 많은 도시가 방사환상형으로 설계가 되었습니다. 이러한 방사환상형의 도시구획은 후술하는 궤도형 대중교통 지원에 많은 도움이 됩니다.


또한 동구권 국가들의 교통은 크게 두 가지 특징이 있는데, 굉장히 낮았던 자동차 보급률과 대단히 높은 대중교통 이용률입니다. 공산권의 경우 제조업에 대해 서유럽에 비해 굉장히 낮은 생산성을 보였기 때문에, 서유럽처럼 자동차화(motorize)를 하기 어려웠습니다. 이 때문에 대중교통을 굉장히 강하게 지원한 경우가 많습니다.


여기서 대중교통을 지원했다 하면 보통 지하철을 떠올리는 경우가 많지요. 일부에 대해서는 맞습니다. 예를들어 부다페스트는 아예 19세기부터 지하철이 있었고, 2호선은 1970년 개통됐습니다. 체코의 수도 프라하는 1974년, 루마니아의 수도 부쿠레슈티는 1979년에 지하철을 개통했습니다. 우크라이나의 키이우 역시 상당히 이른 1960년에 개통됐습니다. 동구권의 대도시들은 모스크바 지하철의 영향을 크게 받았는데, 당시에 서유럽에 비해 생산성은 떨어졌지만 국가적 역량을 집중하여 체제의 위대함을 선전하기 위한 수단으로서 도시철도가 도입이 된 것이죠.

이렇듯 도시철도가 체제 선전 수단이었다면, 트램은 실질적으로 인민들의 발이 되어준 수단이라고 할 수 있습니다. 20세기 초, 트램은 전 유럽의 거의 모든 주요 도시에 설치가 되어 있었습니다. 특히 19세기 후반부터 트롤리 방식의 전기 트램이 등장하면서 트램은 자동차화가 되기 전까지 그야말로 유럽의 발이 되었던 것이죠. 그러나 전후, 서유럽에서는 자동차화로 인해 트램이 "시대에 뒤떨어진, 교통체증을 유발하는 수단"으로 인지되어 급속도로 퇴출되게 됩니다. 또 지하철이 매우 각광을 받게 됩니다.

여기서 동유럽과의 차이점이 발생하게 됩니다. 공산권은 서유럽처럼 발달된 산업기술과 막대한 자본을 가지지 못했습니다. 이 상황에서 당연히 자동차화는 꿈도 꾸지 못했습니다. 이는 철의 장막 안에서 가장 중공업이 발달했던 동독마저도 제대로 된 승용차를 가지지 못했으며, 자동차공업 자체는 발달하여 "스코다"라는 비교적 훌륭한 자동차를 가지고 서유럽에 팔기까지 하던 체코 역시 도시의 자동차화에는 실패했다는 점에서 명백하게 드러납니다.


지하철 역시 마찬가지입니다. 국가적 역량을 동원하여 지하철을 지을 수 있겠으나 그것도 제약이 있습니다. 모스크바나 레닌그라드(상트페테르부르크)와 같은 소련의 중심도시들처럼 막대한 역량을 투입할 수 없었고, 그래서 계획만 해놓고 티스푼 공사를 하는 경우도 많았습니다. 대표적으로 바르샤바의 지하철 1호선은 공산화는 커녕 히틀러가 침공하기도 전인 1919년 계획이 시작되어서, 완공은 데탕트 시절인 1995년 철의 장막이 무너지고 나서야 이루어졌습니다.

이러한 환경에서 철의 장막 내부의 국가가 선택할 수 있던 방안은 결과적으로 트램과 버스, 트롤리 버스 등의 적은 대안 뿐이었습니다. 따라서 지금 이미 잘 깔려있던 트램은 서유럽의 트램 철거 열풍과 정 반대로, 실질적인 인민의 발로서 작용하게 되었습니다. 결과적으로 트램의 선택은 동유럽의 대도시들에게는 장점만 있고, 단점은 없는 선택에 가까웠습니다. 인민의 이동권을 책임지는 현실적인 솔루션이었던 것이죠.


문제는 철의 장막의 붕괴 이후에 발생합니다. 이른바 "비셰그라드 그룹"에 포함된 폴란드, 체코, 슬로바키아, 헝가리의 4개국은 시민사회의 역사가 깊으며 사회문화적 역량과 노동생산성 역시 상당히 뛰어났기 때문에 철의 장막의 붕괴와 동시에 해외 자본을 재빠르게 유치하고 엄청난 속도로 경제 발전을 하게 됩니다. 예를들어, 체코의 1인당 GDP는 3만 달러가 넘습니다. 명백한 선진국이라고 볼 수 있지요. 그리고 그 길을 겪어 본 우리는 잘 알고 있지만, 급속한 경제성장은 곧 교통체증이 발생한다는 것을 의미합니다.


지금까지 "경로의존성"에 대해 들어온 여러분이라면, 이러한 배경 하에서, 우리는 이런 국가들이 어떤 선택을 하게 될지를 쉽게 알 수 있습니다. 해당 국가들은 도시철도와 같은 수단 전환에 집중하기 보다는 트램의 현대화, 연장에 더욱 집중하는 모습을 보이게 됩니다. 바르샤바, 프라하, 부다페스트 등 많은 동구권 도시에서 트램의 현대화 및 연장을 추진하고 있습니다.


이 도시들은 대도시임에도 불구하고 인구밀도가 서유럽 대도시나 아시아의 도시들보다 상대적으로 낮아 도시철도의 경제성이 떨어질 뿐 아니라, 이미 공공 서비스의 상징으로 작용하고 있는 트램의 위상, 도시 전역에 깔려있는 트램망의 선점효과 등을 절대 무시할 수가 없습니다. 뭐 농담 반이지만 실제 영향을 끼치고 있는 요인도 있는데, 프라하, 바르샤바, 부다페스트 등의 유서 깊은 도시는 파서 뭐가 나오는(...) 위험성도 있을 수 있지요. (실제 동유럽은 아니지만 테살로니키 지하철은 팔때마다 뭐가 나와서 공기가 엄청나게 지연됐습니다.)

따라서 많은 동유럽 국가들은 도시철도를 매우 이른 시기에 도입했음에도 불구하고, 확장이 매우 느린 편입니다. 실제로 상기한 동유럽 국가에 여행을 가시게 되면, 아무래도 도시철도보다는 트램을 자주 이용하게 되는데 도시구경을 하기도 훨씬 좋거니와 접근성도 매우 훌륭하기 때문입니다.

4. 남미의 사례 - 버스 위주의 대중교통 정책의 성공과 한계

도시공학을 전공하거나 도시에 관심이 있는 분들이라면 쿠리치바 많이 들어보셨을 겁니다. 쿠리티바, 꾸리찌바 등등으로 쓰기도 하는데, "세계 생태 수도"로도 유명하고 서울시 같은 경우에도 시장이 됐다 하면 쿠리치바 한번 다녀오시는 걸로도 유명하죠. 쿠리치바는 1인당 녹지면적이 매우 높고, 쓰레기를 성공적으로 재활용 하는 것으로도 유명합니다. 또한 선제적인 고급 BRT 시스템을 도입하여 성공적인 대중교통 체계를 구축하는 데 성공한 것으로도 잘 알려져 있죠. 그래서 00년대 즈음에는 "꿈의 도시" 등등 세계 도시계획의 모범사례로서 추앙받기도 했습니다.

※ 여기서 고급이라는 거는 럭셔리하다는 게 아니라 교통 쪽 용어로 Right of way(ROW)가 확보되어 있다, 철도 비슷하게 다른 교통수단과 강하게 분리되어 있다는 것을 의미합니다.


쿠리치바는 1974년 당시 "Rede Integrada de Transporte", 통합 교통망(RIT)이라는 이름으로 BRT 시스템을 도입합니다. 당시에는 매우 획기적인 시스템으로서, 사실상 세계 BRT 시스템의 효시이자 표준으로 작용한다고 할 수 있는데요, 타 수단이 들어올 수 없는 버스전용차로와 지하철같은 사전 요금지불 시스템, 버스 우선 신호체계, 대중교통 기반 지역개발(TOD) 등의 개념을 도입한 혁명적인 시스템입니다. 보통 도시철도로만 할 수 있다고 믿어지던 것을 비교적 값싼 버스 시스템을 통해 이루어낸 것이죠. 당시 매우 성공적이었던 이 시스템은 쿠리치바의 "척추"로서 작용할 뿐만 아니라 수 많은 도시들에게 영감을 주었습니다. 한국의 중앙버스전용차로 시스템 역시 여기서 영감을 얻었고, 보고타의 트란스밀레니오, 에콰도르의 메트로비아 등 유사한 시스템에 영향을 주었습니다.



이 BRT를 받아들인 사례로 보고타의 트란스밀레니오가 있다고 말씀드렸는데, 보고타의 경우 원래 트롤리 버스 위주의 교통망을 운영하고 있었습니다. 1951년부터 1990년대 초반까지 쭉 트롤리 버스를 운영하고 있다가, 1990년대 초반 시스템의 노후화로 인해 트롤리 버스가 청산되기 시작했습니다. 하지만 기존에 있던 버스망이 철거되었다고 해서 시민들의 이동권을 완전히 무시할 수는 없지 않겠습니까. 보고타에는 이후 "Buseta"라는 사설 미니버스들이 도입되었는데, 이런 사설 대안교통수단이 도입된 곳들이 많이들 그렇지만 "교통 무정부상태"라 불리는 극심한 혼잡을 겪게 됩니다.


결국 이를 타개하기 위한 대책으로 여러 대책들이 입안과 실패를 반복하다가, 00년대 초반에 "트란스밀레니오"라는 이름의 BRT 시스템이 도입되게 됩니다. 이러한 광역 교통시스템이 들어오기까지 상당한 어려움이 있었는데, 결국 1999년 착공에 들어가 2000년 시범개통, 이후 점차적으로 노선을 확장하게 됩니다. 이 시스템이 처음 개통된 2000년 이후로 시민들의 버스 이용 통행시간이 30% 이상 격감하는 등 매우 성공적인 시스템으로 평가되어 왔습니다.

다만 이 두 시스템 모두 심각한 문제점이 발생하기 시작합니다. 바로 BRT 특유의 낮은 수송용량입니다. 비교적 중소도시였던 쿠리치바의 경우 이러한 문제가 수면 위로 올라오기까지는 꽤 시간이 소요됐는데요, 많은 인구유입이 발생하면서부터 도시권역은 확장되었고, 따라서 통근거리가 크게 증가하고 RIT 망으로는 충분한 양의 수송을 제공하기 어려운 상황이 도래합니다. 이로 인해 쿠리치바는 일반적인 브라질 도시보다 오히려 자가용 보유율이 높고, 상당한 도로혼잡이 발생하고 있습니다. 또한 서울과 유사하게 RIT시스템의 이용량 역시 오히려 코로나로 인해 격감하여 재정적 문제 등이 발생하기도 했습니다. 이러한 문제는 생태도시 쿠리치바의 지속가능성에 상당한 악영향을 미치고 있습니다.


보고타의 경우는 더욱 심한 것이, 워낙에 대체 교통수단이 잘 안 되어있기도 한 상태인지라 평가가 좋은 BRT 시스템이 등장하자 사람들은 BRT로 몰리기 시작했고, 이는 BRT의 격심한 혼잡을 발생시키는 원인이 됩니다. 트란스밀레니오는 개통 직후 최고의 수단이라는 평가에서 단 4년만에 최악의 수단이라는 평가를 받는 수준으로 심한 수송량 부족에 시달리기 시작했습니다. 이를 타개하기 위해서 2012년 보고타 시는 SITP(보고타 통합 교통시스템)라는 이름의 일종의 준공영제 시스템을 도입하게 됩니다. 다만 이것 역시 한계가 있는 것으로 평가되고 있습니다.


"경로의존성"의 영역에서 설명해 보자면, 결국 이 두 도시가 유사한 문제, BRT의 수송용량 감소에 관한 내용을 직면했을 때 어떤 선택을 할 지는 판이하게 달랐다고 할 수 있습니다. 일단 두 도시의 차이점을 먼저 알아보는 것이 좋겠죠. 쿠리치바는 자체 인구 200만, 광역권 인구 340만의 중대형 도시입니다. 면적은 약 430㎢정도로서, 면적으로는 대략 대전이나 광주 정도와 유사하다고 볼 수 있겠습니다. 보고타의 경우 인구 790만, 광역권 인구는 1,100만에 달하고 면적은 수도권의 1.5배인 1,775㎢정도 되는 대단히 큰 메가시티입니다. 따라서 두 도시는 BRT의 확장으로 수요 감당이 가능할지, 또 도시철도를 감당 가능한지 등이 판이하게 다르게 나타납니다.

결과적으로 말씀드리자면, 쿠리치바는 도시철도에 관한 논의는 있었지만 진행되지는 않은 상태입니다. 이러한 중대형 도시의 경우, 자체적인 도시철도를 운영하기 쉽지 않습니다. 특히나 통합교통망이 쿠리치바의 상징처럼 작용하고 각지를 연결하는 강한 네트워크를 가지고 있기 때문에, 이러한 경로의존성에서 벗어나 도시철도망을 새로 구성하기는 매우 어려운 일입니다. 실제로 2009년 경부터 2014년 월드컵을 목표로 쿠리치바의 도시철도 건설에 관한 입찰 절차가 시행된 적이 있으나, 월드컵까지 착공이 되지 않았고 지금은 연방 자금 지원 문제로 인해 완전히 중단된 상태입니다. 따라서 쿠리치바는 주로 운영효율성 강화, 새로운 BRT 노선망 추가, 전기차 전환, 정류장 환경 개선 등의 현대화 및 확장에 주력하고 있습니다. 대표적으로 Inter 2 프로젝트라는 이름의 대규모 공사가 시행중입니다.


보고타의 경우는 얘기가 완전히 다릅니다. 일단 보고타는 매우 커다란 도시이고 인구도 대단히 많기 때문에, BRT만으로 수요를 감당할 거라는 기대를 하기는 어렵습니다. 또한 쿠리치바처럼 버스 시스템이 도시의 유산으로서 사랑받고 존중받을 정도의 역사를 갖지도 않았지요. 따라서 보고타 시는 2개의 지하철 노선에 대한 계획을 추진 중에 있습니다. 1호선은 이미 착공해서 2028년 개통 예정이고, 2호선도 2030년 개통을 계획 중에 있습니다. 물론 이 노선 역시 보고타의 SITP를 지원하는 데에 활용되게 되겠지요.

이렇듯 겉보기에는 동일한 문제처럼 보이는 "BRT 시스템의 포화"라는 것에도 각 도시는 대응할 수 있는 방향이 다르고, 또 선택하는 방향 역시 다르게 됩니다. 이렇게 다른 선택을 하게 된 데에는 각 도시가 처한 상황이 작용하게 되는 것이죠.